Ändringar i tillståndsprocessen för elnät – goda nyheter men en del oklarheter

Riksdagen har nyligen klubbat regeringens förslag om att förenkla tillståndsprocessen för elnät. De nya reglerna, som träder i kraft den 1 juli 2024, fokuserar på starkströmsledningar som kräver nätkoncession för linje.

Regeringen har som ambition att effektivisera tillståndsprocesserna för att främja samhällsviktiga näringar och accelerera nödvändiga investeringar. Som en del av detta lade regeringen fram ett lagförslag som syftade att få till en tydligare process för tillståndsprövningen av elnät.

Propositionen (prop. 2023/24:88) presenterar tre viktiga förändringar i ellagen (1997:857) för att skapa en tydligare och snabbare process för att förnya, förstärka och bygga ut elnätet. Bakgrunden till lagändringen rör bland annat oklarheter i ellagen angående hur en lämplighetsprövning ska ske för nätkoncession, vilket ger tillståndsgivande myndigheter stort tolkningsutrymme.

Enligt ellagen får en starkströmsledning inte byggas eller användas utan tillstånd, det vill säga nätkoncession (2 kap. 1 § ellagen). En nätkoncession kan avse antingen en ledning med bestämd sträckning, nätkoncession för linje, eller ett ledningsnät inom ett visst område, nätkoncession för område (2 kap. 2 § ellagen). Förutsättningarna för att en nätkoncession ska beviljas är att anläggningen ska vara lämplig från allmän synpunkt, se 2 kap. 12 § ellagen. Men hur en sådan lämplighetsprövning ska ske framgår inte direkt av lagen vilket har lett till att tillståndsprövande myndighet i praktiken bestämmer vilka kriterier som ska ingå i prövningen.

Klimaträttsutredningen föreslog i sitt betänkande “Rätt för klimatet” (SOU 2022:21) en rad åtgärder för att förkorta ledtiderna för elnätsbyggnation, bland annat ändringar gällande starkströmsledningar som kräver linjekoncession. Regeringen lade i prop. 2023/24:88 fram förslag med syfte att få till en tydligare process för tillståndsprövning av elnät.

Förslaget innefattar tre huvudsakliga förändringar:

• Tydligare lämplighetsprövning

Lämplighetsprövningen i ellagen (2 kap. 12 §) förtydligas genom införandet av en ny bestämmelse (2 kap. 12a §). Den nya bestämmelsen anger specifika kriterier för när en ledning ska anses lämplig från allmän synpunkt, vilket minskar risken för godtyckliga bedömningar och utdragna processer.

• Undantag från miljöbalken

Byggande och underhåll av starkströmsledningar med nätkoncession för linje undantas från förbuden i miljöbalken gällande generella biotop- och strandskyddsområden. Dispens från dessa förbud krävdes tidigare, vilket ofta medförde långa handläggningstider. Regeringen menar att undantaget effektiviserar processen utan att äventyra miljöskyddet.

• Teknikval i föreskrift

Frågan om val av teknik (luftledning eller mark-/sjökabel) ska regleras i en separat föreskrift. Regeringen får därmed bemyndigande att fastställa tydliga kriterier för teknikvalet, vilket förväntas effektivisera processen och skapa större förutsebarhet.

Lämplighetsprövningen

Regeringen strävar efter att tydliggöra och precisera omfattningen av lämplighetsprövningen för att minimera risken för utdragna tillståndsprocesser. Målet är att skapa större transparens kring vad som ska ingå i ansökan om nätkoncession för linje, vilket i sin tur banar väg för snabbare handläggning.

Kärnan i regeringens resonemang är att lämplighetsprövningen ska utgå från huruvida det finns angelägna samhälleliga intressen som motiverar byggandet av en ledning. Detta synsätt återspeglas i den nya bestämmelsen i ellagen, 2 kap. 12a §, som introducerar tydligare kriterier för bedömningen.

Fyra kriterier för lämplighet:

Enligt den nya bestämmelsen anses en ledning vara lämplig från allmän synpunkt om den uppfyller ett eller flera av följande kriterier:

• Uppfyllande av lagstadgade krav: Ledningen behövs för att uppfylla skyldigheter enligt ellagen eller EU-rätten. Ett exempel på detta är ledningar som krävs för att ansluta en elektrisk anläggning till elnätet, i enlighet med anslutningsplikten i ellagen. Det är dock viktigt att notera att förstärkande åtgärder i andra delar av elnätet inte omfattas av detta kriterium.
• Säker och tillräcklig elförsörjning: Ledningen är nödvändig för att garantera en säker och tillräcklig elförsörjning, både för nuvarande och förväntade framtida behov. Bedömningen baseras på välgrundade antaganden och prognoser om framtida utveckling och överföringsbehov. Ledningar som riskerar att hindra eller försvåra en planerad utveckling av elnätet på nationell nivå bedöms inte vara lämpliga.
• Samhällsekonomiskt lönsam nätkapacitet: Ledningen bidrar till en ökad nätkapacitet som är samhällsekonomiskt lönsam. Ett exempel på detta är ledningar som stärker överföringskapaciteten mellan olika elområden i Sverige, vilket kan bidra till att utjämna prisskillnader och skapa en mer effektiv elmarknad.
• Tillgodoseende av annat allmänt intresse: Ledningen behövs för att tillgodose ett annat angeläget allmänt intresse. Detta kriterium är mer generellt och förväntas inte tillämpas i lika stor utsträckning som de övriga tre kriterierna.

Utöver de fyra kriterierna ovan ska lämplighetsprövningen även beakta vissa överföringstekniska aspekter. Ledningen ska ha en ändamålsenlig placering i nätet, en lämplig spänning och vara utformad som antingen lik- eller växelströmsledning.

Det är viktigt att poängtera att bedömningen av lämplighet i fråga om ledningens tekniska utformning är begränsad till dessa tre aspekter. Andra tekniska detaljer, såsom ledningens exakta sträckning, val av stolpar och fundament, eller frågor om elkvalitet, elsäkerhet och driftsäkerhet, ska inte ingå i lämplighetsprövningen.

I vissa fall kan en ledning bedömas vara olämplig, trots att den uppfyller de ovan nämnda kriterierna. Detta gäller om det finns “synnerliga skäl” som talar emot byggandet av ledningen. Exempel på sådana skäl kan vara frågor som rör nationell säkerhet eller andra övergripande samhälleliga intressen.

Genom att införa tydligare kriterier och avgränsa prövningens omfattning, strävar regeringen efter att skapa en mer förutsägbar och effektiv tillståndsprocess för elnät. De nya reglerna förväntas underlätta utbyggnaden av elnätet och bidra till en snabbare och smidigare energiomställning.

Undantag från förbuden i miljöbalken

Lagändringarna innebär att byggande och underhåll av starkströmsledningar med nätkoncession för linje ska undantas från förbuden inom generella biotop- och strandskyddsområden. Tidigare krävdes dispens från både generella biotopskydd och strandskydd för nätkoncession för linje, vilket kunde ta upp till 1,5 år att handlägga.

Regeringen menar att eftersom dispenser i princip alltid beviljas (något som enligt vår erfarenhet inte helt överensstämmer med verkligheten) skulle undantag göra liten skillnad för skyddsområdena men spara väsentligt med tid och resurser för både nätföretagen och tillståndsprövande myndigheter. Undantagen innebär att byggande av starkströmsledningar med nätkoncession för linje får samma typ av undantag som redan finns för byggande av allmän väg och järnväg enligt fastställda planer.

Regeringen betonar att miljöskyddet för generella biotop- och strandskyddsområden fortfarande kommer att beaktas vid planering, byggnation och användning av ledningar. Biotop- och strandskyddsområden redovisas i naturvärdesinventeringar som görs inför en ansökan om nätkoncession, och hänsyn tas till dessa områden vid valet av ledningens lokalisering. Särskilt känsliga områden kan undvikas genom att villkor ställs i koncessionsprövningen.

Det finns dock oklarheter kring hur omfattande undantagen från miljöbalken faktiskt är. Regeringen har begränsat undantagen till att endast gälla själva ledningarna, och inte följdföretag eller andra åtgärder i samband med byggande och underhåll.

Med följdföretag avses exempelvis tillfälliga anläggningsvägar, upplagsplatser för material eller etablering av bodar för byggpersonal. Andra åtgärder kan vara röjning av vegetation, schaktningsarbeten eller sprängningar. I dessa fall kan det krävas samråd enligt miljöbalken, även om åtgärderna är direkt kopplade till en ledning som omfattas av undantagen.

Detta innebär att samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken kan krävas för åtgärder som kan väsentligt ändra naturmiljön, även om de är kopplade till underhållet av en ledning.

Denna begränsning skapar osäkerhet kring huruvida underhållet av en ledning verkligen kommer att omfattas av undantagen. Det är möjligt att samråd fortfarande kommer att krävas i många fall, vilket skulle minska den effektiviserande effekten av lagändringen..

Teknikvalet

I de flesta nätkoncessionsärenden uppkommer frågan om valet mellan luftledning eller mark-/sjökabel. Avsaknaden av tydliga kriterier för teknikvalet leder ofta till längre processer. För att uppnå en snabbare utbyggnad av elnätet och ett driftsäkert elnät ansåg regeringen att det är avgörande att ange kriterier för detta val. Regeringen föreslås bemyndigas att i förordning meddela föreskrifter om under vilka förutsättningar en ledning bör anläggas som luftledning eller mark-/sjökabel, för både likströms- och växelströmsledningar samt olika spänningsnivåer. En problematisk aspekt är att medan lagändringen förvisso ger regeringen bemyndigande att meddela föreskrifter om teknikvalet, så har regeringen inte offentliggjort några sådana konkreta förordningsförslag. Det är sannolikt att dessa föreskrifter inte kommer att vara på plats innan lagen träder i kraft den 1 juli 2024. Detta innebär att de myndigheter som ska tillämpa lagen saknar vägledning kring hur teknikvalet ska hanteras.

Avsaknaden av tydliga riktlinjer skapar osäkerhet för både myndigheter och verksamhetsutövare. Det är oklart vilka kriterier som kommer att styra valet mellan luftledning och mark-/sjökabel, vilket kan leda till förseningar och onödiga kostnader. Att inte ha förordningsförslagen klara i tid riskerar att undergräva syftet med lagändringen, som är att effektivisera och förtydliga tillståndsprocessen.

Det är inte osannolikt att regeringen kommer att utgå från Klimaträttsutredningens förslag när de formulerar föreskrifterna om teknikval. Utredningen föreslår att växelströmsledningar med en spänning på 130 kV eller högre i regel ska byggas som luftledningar, medan kabel kan användas i vissa fall, exempelvis för att skydda bebyggelse och minimera miljöpåverkan.

Samtidigt framhåller utredningen att det finns tekniska aspekter som måste beaktas. Valet mellan luftledning och kabel påverkar bland annat driftsäkerhet, underhållskostnader och överföringskapacitet. Det är därför viktigt att föreskrifterna är väl avvägda och tar hänsyn till både effektivitet, kostnader och tekniska förutsättningar

Kommentar: En lovande men osäker effektivisering av elnätstillstånd

Lagändringarna som syftar till att effektivisera tillståndsprocessen för elnät är ett välkommet steg i rätt riktning. Regeringens ambition att reducera handläggningstider och skapa ökad förutsebarhet för verksamhetsutövare är lovvärd, särskilt med tanke på den snabba utbyggnad av elnätet som krävs för att möta den ökade efterfrågan på el och möjliggöra en hållbar energiomställning.

Att Lagrådet inte riktat någon direkt kritik mot lagförslaget stärker bilden av att ändringarna är välgrundade och genomtänkta. I propositionen (prop. 2023/24:88) presenterar regeringen en noggrann analys av problematiken och lyfter fram den viktiga balansgången mellan att effektivisera processen och att säkerställa ett robust miljöskydd.

De tre nyckelförändringarna – en tydligare lämplighetsprövning, undantag från miljöbalken och reglering av teknikvalet i föreskrift – adresserar centrala problem i den nuvarande tillståndsprocessen. Genom att införa tydliga kriterier för lämplighetsprövningen och undanta vissa ledningar från förbuden i miljöbalken, minskar risken för godtyckliga bedömningar och utdragna handläggningstider.

Trots de positiva aspekterna finns det dock vissa frågetecken kring hur effektiv lagändringen faktiskt kommer att bli. Regeringens beslut att begränsa undantagen från miljöbalken till att endast gälla själva ledningarna, och inte följdföretag eller andra åtgärder, kan innebära att samråd enligt 12 kap 6 § miljöbalken fortfarande krävs vid underhåll av ledningar.

En annan osäkerhetsfaktor är att inga förordningsförslag avseende teknikvalet har offentliggjorts. Det är oklart vilka kriterier som kommer att styra valet mellan luftledning och mark-/sjökabel, vilket skapar osäkerhet för både myndigheter och verksamhetsutövare. Att inte ha dessa föreskrifter klara i tid riskerar att undergräva syftet med lagändringen.

Sammanfattningsvis är lagändringarna ett steg i rätt riktning, men det finns en viss osäkerhet kring hur effektivt de kommer att fungera i praktiken. Det är viktigt att regeringen skyndsamt tar fram tydliga föreskrifter avseende teknikvalet och att man noggrant utvärderar lagändringens effekter, både när det gäller effektivitet och miljöpåverkan.


Pia Pehrson, advokat/partner
Mathias Kågell-Landgren, biträdande jurist
Båda är verksamma vid Foyen Advokatfirmas avdelning för mark- och miljörätt