Ändring i Natura 2000-prövningen för gruvor – effektivitet eller mer osäkerhet?

Riksdagen har beslutat att ändra minerallagen för att effektivisera tillståndsprocesserna för gruvor i Sverige. Trots kritik från Lagrådet röstades förslaget, som innebär att Natura 2000-tillstånd inte längre är ett krav för bearbetningskoncession, igenom den 29 maj 2024 och träder i kraft 1 juli 2024.

Regeringens ambition att effektivisera tillståndsprocesser för att främja samhällsviktiga näringar och stimulera investeringar är tydlig. Bakgrunden till lagändringen är bland annat riksdagens uppmaningar om att se över gruvnäringens prövningsprocesser samt att praxis från Högsta förvaltningsdomstolen har krävt ett Natura 2000-tillstånd för bearbetningskoncession enligt minerallagen om verksamheten kan påverka ett Natura 2000-område, vilket orsakat långa handläggningstider.

Regeringen menar att lagändringarna, som innebär att Natura 2000-prövningen flyttas från minerallagen till miljöbalkens miljötillståndsprövning, effektiviserar processen, förkortar handläggningstider, ger bättre beslutsunderlag och främjar investeringar i gruvnäringen.

I propositionen (prop. 2023/24:126) framhålls att flytten av Natura 2000-prövningen säkerställer att ett projekts hela omfattning är känd vid prövningstillfället. Detta möjliggör en fullständig bedömning av miljöpåverkan i enlighet med EU-rätten, samtidigt som höga miljökrav bibehålls. Även kraven på miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) anpassas i linje med denna förändring.

Enligt utredningen “Natura 2000-tillstånd vid ansökan om bearbetningskoncession enligt minerallagen” (Ds 2023:5) är det just i miljötillståndsfasen som ett projekts fulla omfattning, inklusive följdföretag, är känd. Detta möjliggör en mer komplett bedömning av miljöpåverkan (Ds 2023:5 sid 76). Utredningen framhåller även att en senarelagd prövning minimerar risken för att prövningen behöver göras om på grund av EU-rättens krav på en “fullständig, exakt och slutgiltig” bedömning av påverkan på Natura 2000-områden (Ds 2023:5 sid 79).

EU-rätten ställer krav på att en verksamhets potentiella påverkan på Natura 2000-områden noggrant utreds. Utredningen (Ds 2023:5) lyfter fram att en senarelagd prövning, i samband med miljötillståndsprövningen, minskar risken för att prövningen behöver göras om på grund av EU-rättens krav på en “fullständig, exakt och slutgiltig” bedömning. Detta krav har bland annat utvecklats av Högsta domstolen i NJA 2013 s. 613 (Bunge), där domstolen klargjorde att en prövning enligt artikel 6.3 i art- och habitatdirektivet ska vara så pass grundlig att den kan “skingra varje vetenskapligt tvivel” om verksamhetens påverkan på Natura 2000-området.

I propositionen (prop. 2023/24:126) argumenterar regeringen för att en senarelagd Natura 2000-prövning, i samband med miljötillståndsprövningen, möjliggör en mer “fullständig, exakt och slutgiltig” bedömning. Argumentet är att projektets hela omfattning, inklusive följdföretag, är känd vid detta skede, vilket ger en mer komplett bild av miljöpåverkan.

Utredningen (Ds 2023:5) stöder detta resonemang och framhåller att en senarelagd prövning minskar risken för att prövningen behöver göras om på grund av bristande information eller nya omständigheter.

Frågan är dock om en senarelagd prövning verkligen garanterar en mer “slutgiltig” bedömning. I svensk rätt finns det alltid en möjlighet att överklaga tillståndsbeslut, vilket kan leda till att prövningen av Natura 2000-frågorna omprövas i högre instans. Vidare kan ju vissa projekt behöva söka Natura 2000-tillstånd i tidigare skede än vid en miljöprövning av själva gruvverksamheten.

Lagrådets kritik: Rättsosäkerhet och motstridiga syften

Lagrådet riktar dock skarp kritik mot förslaget och ifrågasätter flera punkter. Bland annat är Lagrådet tveksamma kring huruvida lagändringen verkligen leder till en snabbare och effektivare process, vilket är det uttalade syftet. De menar att risken för ökad rättsosäkerhet och tillämpningsproblem är överhängande. Den nya lagen riskerar istället att skapa oklarheter kring hur koncessionsprövningen enligt minerallagen och miljötillståndsprövningen enligt miljöbalken förhåller sig till varandra, särskilt när bedömningsunderlagen överlappar. Detta kan leda till motstridiga beslut och en oförutsägbar process. Vidare ser Lagrådet problem i att minerallagen och miljöbalken har olika syften, vilket gör det rättssystematiskt tveksamt att pröva miljöskyddsfrågor inom minerallagen. Minerallagen syftar till att underlätta för industrin och säkra mineraltillgångar, medan miljöbalken främjar hållbar utveckling. Lagrådet menar att pröva miljöskyddsfrågor inom minerallagen riskerar undergräva miljöbalkens syfte och kan vara konstitutionellt problematiskt. Lagrådet ifrågasätter om förslaget är försvarligt jämfört med nuvarande ordning, där Natura 2000-tillstånd prövas separat enligt miljöbalken. Avslutningsvis klandras Regeringen för att inte tillräckligt analysera och bemöta de potentiella problem som lyfts fram. Det saknas tydliga förklaringar till hur dessa problem ska hanteras och hur man säkerställer att miljöskyddet inte äventyras

Kommentar till lagförslagen – En svår balansgång

Lagrådets kritik belyser tydligt den komplicerade situationen med motstridiga intressen. Å ena sidan finns behovet av att effektivisera tillståndsprocesser för att stärka svenska näringsliv och möjliggöra viktiga investeringar. Å andra sidan är det av yttersta vikt att säkerställa ett robust miljöskydd och värna om värdefulla naturområden.

Regeringen har som tidigare nämnts en ambition att effektivisera tillståndsprocesserna för att främja samhällsviktiga näringar och accelerera nödvändiga investeringar. Detta genomförs genom att reducera handläggningstiderna och skapa ökad förutsebarhet för verksamhetsutövarna. Effektiviseringsarbetet måste beakta behovet av smidiga och ändamålsenliga tillståndsprocesser för samhällsviktig infrastruktur och näringsliv. Och samtidigt bevaka att miljölagstiftningen är konsekvent, robust och säkerställer ett starkt skydd för bland annat naturvärden.

Det går inte att komma undan de frågetecken som finns kring de nya lagändringarna och den kritik Lagrådet riktat mot förändringarna. Regeringen bemöter inte uttryckligen Lagrådets invändningar om ändringarna verkligen kommer att leda till en snabbare tillståndsprocess och att ändringarna skulle kunna vara rättssystematiskt problematiska med tanke på författningarnas olika syften. Regeringen verkar ha menat att de föreslagna ändringarna ändå är motiverade för att uppnå en effektivare prövningsprocess.

Det ska emellertid nämnas att det finns flera utredningar som lämnat kloka förslag för både effektivisering och förenkling för den grundläggande strukturen för tillståndsprövning och miljöprövning. Regeringen presenterade i slutet av maj 2024 en proposition (prop. 2023/24:152) som syftar till att få en mer modernare och mer effektiv miljöprövning genom att förenkla regelverket genom större enhetlighet och tydligare kravnivåer. Nytt lagförslag för en effektivare miljöprövning – små steg framåt – Foyen

Lagändringarna gällande Natura 2000-tillstånd för gruvverksamhet väcker viktiga frågor om balansen mellan ekonomiska intressen och miljöskydd liksom behovet av tydlighet i lagstiftningen. Kritiken från Lagrådet bör tas på allvar, och det är avgörande att regeringen noggrant utvärderar de faktiska konsekvenserna av lagändringarna. En kontinuerlig dialog och samarbete mellan politiker, myndigheter, näringsliv och miljöorganisationer är avgörande för att skapa en hållbar och långsiktig lösning.

Lagändringarna gällande Natura 2000-prövningar för gruvor är ett försök att effektivisera tillståndsprocessen och samtidigt säkerställa att Sverige uppfyller EU-rättens krav. Huruvida detta verkligen kommer att leda till en mer “fullständig, exakt och slutgiltig” bedömning återstår att se. Det är viktigt att noggrant följa upp och utvärdera lagändringarnas effekter i praktiken, och att vara beredd att göra justeringar om det visar sig att de inte lever upp till förväntningarna.

Pia Pehrson, advokat/partner
Mathias Kågell-Landgren, biträdande jurist
Båda är verksamma vid Foyen Advokatfirmas avdelning för mark- och miljörätt