Förslag om ökad kärnsäkerhet medför ökade kostnader för tillståndshavare

Regeringen har den 16 mars 2017 överlämnat en proposition till riksdagen om ökad kärnsäkerhet. Det föreslås ändringar i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. Förslaget är ett led i genomförandet av direktiv 2014/87/Euratom, vilket medlemsstaterna är skyldiga att implementera senast den 15 augusti 2017. Strålsäkerhetsmyndigheten fick i uppdrag av regeringen att utreda vilka författningsändringar som är nödvändiga med anledning av direktivet och redovisade detta i en rapport till regeringen den 30 november 2015. Rapporten innehåller bl.a. ett lagförslag som har remissbehandlats. Propositionen har även varit på lagrådsremiss. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 augusti 2017.

I propositionen, som i stort överensstämmer med förslaget från Strålsäkerhetsmyndigheten och lagrådsremissens förslag föreslår regeringen att kärnsäkerhetsdirektivets bestämmelse om säkerhetsmål införs i lagen. Förslaget förtydligar att kärntekniska anläggningar ska konstrueras, lokaliseras, uppföras, tas i drift och avvecklas med målsättningen att radiologiska nödsituationer ska undvikas.

Regeringen föreslår likt Strålsäkerhetsmyndigheten och Lagrådet att uttrycket radiologisk olycka ändras till radiologisk nödsituation vilket i lagförslaget definieras som en plötsligt inträffad händelse som inbegriper en strålkälla, har medfört eller kan befaras medföra skada, och kräver omedelbara åtgärder. Ändringen förtydligar enligt regeringen att lagen även omfattar situationer som ännu inte resulterat i en olycka. Några remissinstanser är negativt inställda till den föreslagna ändringen och anför bl.a. att olycka är det vedertagna uttrycket i svensk rätt och att en ändring kan leda till missuppfattningar samt att nödsituation har en snävare innebörd än olycka. Regeringens förslag innehåller, i motsatts till förslaget från Strålsäkerhetsmyndigheten, en definition av radiologisk nödsituation av vilken det enligt regeringen framgår att radiologisk nödsituation täcker situationer som kan anses vara både olyckor och nödsituationer. Regeringen anser därmed att remissinstanserna inte längre har fog för sin kritik.

Regeringen föreslår även ändringar av tillståndshavarens ansvar genom att förtydliga att denne har det fulla ansvaret för säkerheten vid en kärnteknisk anläggning. Ändringen innebär även att det är tillståndshavaren som ska säkerställa att entreprenörer och underentreprenörer vid utövande av uppdrag åt tillståndshavaren har de nödvändiga kvalifikationer och personella resurser som krävs. De tidigare reglerna om godkännande av entreprenörer och underentreprenörer tas samtidigt bort vilket innebär att det nya ansvaret inte kan delegeras. Detta utökar ytterligare tillståndshavarens ansvar.

Regeringen föreslår att tillståndshavaren ska säkerställa att tillsynsmyndigheten ges insyn i och möjlighet till granskning av att tillståndshavaren uppfyller kraven på säkerhet när uppgifter utförs av andra än tillståndshavaren. En civilrättslig överenskommelse kan då krävas mellan tillståndshavaren och dennes uppdragstagare för att säkerställa tillsynsmyndighetens insyn. Förslaget, som överensstämmer med Strålskyddsmyndighetens förslag, möter kritik från vissa remissinstanser då det inte framgår av förslaget hur tillståndshavarna ska säkerställa myndighetens insyn i verksamheter som omfattas av avtal som ingåtts före bestämmelsens ikraftträdande. Vissa remissinstanser förslår därför att bestämmelsen endast ska gälla avtalsrelationer som inleds efter ikraftträdande av bestämmelsen.

Regeringen delar inte denna uppfattning och anser att det inte bör innebära några problem att ordna sådana avtal eller justeringar i redan ingångna avtal och att därför skyldigheten inte bör begränsas till avtalsrelationer som inleds efter ikraftträdande av bestämmelserna.

Vi anser att det inte är svårt att tänka sig situationer där det kan innebära problem för tillståndshavaren att ställa krav på uppdragstagare att deltaga i olika tillsyns- och kontrollåtgärder om detta inte omfattas av avtalet. Hur kommer tillsynsmyndighetens inblandning till exempel påverka planerad genomförandetid och kostnad för utfört arbete enligt avtalet? Hur ska uppdragstagare övertygas att skriva under nya avtal eller godkänna tillägg i befintliga avtal om ändringarna inte gynnar dem i något avseende? Det framgår inte heller av förslaget vad konsekvensen blir för en uppdragstagare som inte avser att genom avtal eller på övrigt sätt deltaga i tillsynsmyndighetens insyn i verksamheten.

För att uppfylla kraven i kärnsäkerhetsdirektivet föreslås kompletteringar till informationsbestämmelserna som ålägger tillståndsinnehavaren ytterligare informationsplikt. Detta genom att tillståndshavaren blir skyldig att informera allmänheten och arbetstagare om säkerheten vid anläggningen vid normala driftsförhållanden.

Regeringen föreslår ändringar för att på ett bättre sätt upprätthålla och successivt förbättra säkerheten i kärntekniska anläggningar. Detta sker genom förtydligande av de krav på fortlöpande säkerhetsanalyser, säkerhetsvärderingar och helhetsbedömningar som redan idag är ett krav och som ligger till grund för tillstånd och uppförande av kärntekniska anläggningar. Förtydligandet innebär bl.a. krav på att säkerhetsvärderingar ses över och uppdateras regelbundet under anläggningens livstid med hänsyn till bl.a. vetenskaplig och teknisk utveckling samt driftserfarenheter.

Kritik från remissinstanser avser bl.a. att kraven på fortlöpande värdering och förbättring av säkerhetsarbetet ska ske så långt det är rimligt och möjligt och menar att detta öppnar upp för en godtycklig bedömning i förhållande till vad som är möjligt att kräva. Regeringen menar att ordalydelsen följer av kärnsäkerhetsdirektivet och inte alls ger utrymme för en godtycklig bedömning utan tvärtom innebär att krav ska ställas på att varje åtgärd som är rimlig och möjlig ska genomföras om den inte är orimlig i förhållande till den säkerhetsvinst som uppstår.

Regeringen föreslår en skyldighet för tillståndshavaren att överföra processparametrar till tillsynsmyndigheten vid en radiologisk nödsituation, hot eller annan liknande händelse. Detta är enligt vissa remissinstanser ej nödvändigt och framgår ej heller av kärnsäkerhetsdirektivet. Regeringen motiverar förslaget bl.a. med att tillståndshavaren har en skyldighet att förebygga skadlig verkan av strålning samt lindra konsekvenserna om en radiologisk nödsituation ändå skulle inträffa. Tillståndshavaren bör därmed enligt regeringen vara skyldig att överföra processparametrar till tillsynsmyndigheten för att ge tillsynsmyndigheten förutsättningar att göra välgrundade bedömningar och ge råd till beslutsfattare om lämpliga skyddsåtgärder.

Överföring av processparametrar vid en radiologisk nödsituation kan exempelvis aktualiseras vid en fientlig attack på svensk elförsörjning från främmande makt. Vi menar att detta ställer mycket höga krav på säkerheten i de system som ska finnas på plats för informationsöverföring för att förhindra att tredje part kommer över centrala driftsdata d.v.s. effekter av en dataattack på anläggningen. Utöver säkerhetsfrågan anser vi att det är problematiskt att regeringens förslag inte ger någon ledning i hur överföringen av processparametrar ska hanteras i förhållande till den tids- och prioriteringsstress som kan uppkomma vid en nödsituation.

En annan fråga som aktualiseras vid överföring av processparametrar är ansvaret för den kärntekniska verksamheten. Då tillståndshavaren har ett strikt ansvar för verksamheten anser vi att det kan uppstå en oklar befälssituation om tillsynsmyndigheten ges möjlighet att ge handlingsdirektiv till tillståndshavaren gällande undersökning av alternativa källtermer och handlingsmöjligheter.

Regeringens förslag innebär således en hel del nya krav på tillståndshavaren avseende säkerhetsarbete och informationsutbyte. Följden blir att betydande kostnader tillkommer, exempelvis för installation av system för överföring av processparametrar och kostnader för att säkerställa att ansvaret för uppdragstagare upprätthålls. Utöver detta menar vi även att säkerhets- och ansvarsfrågor för kärntekniska anläggningar behöver förtydligas och utredas ytterligare. Totalt sätt kommer förslaget att innebära beaktansvärda kostnader för tillståndshavaren att tillgodose de nya säkerhets och informationskrav som lagförslaget i sin nuvarande lydelse innebär.

Har Du frågor om kärnteknisk verksamhet och de krav som gäller? Kontakta:

Pia Pehrson, advokat och delägare på Foyen Advokatfirma
pia.pehrson@foyen.se

Mikael Westin, advokat och delägare på Foyen Advokatfirma
mikael.westin@foyen.se

Björn Eriksson, biträdande jurist på Foyen Advokatfirma
bjorn.eriksson@foyen.se