​Svenske tilstander i pengespillmarkedet

Sverige og Norge er på hver sin kurs i pengespillreguleringen. Det har de vært i lang tid.

Av Stein Langberget, juridisk fagsjef i Norsk Tipping

Etter mange års debatt og lange rekker med utredninger, går det nå mot lisensmodell på pengespillmarkedet i Sverige. Enkelte vil sikkert hevde at Sveriges beslutning om å innføre en lisensordning på pengespillmarkedet vil medføre at Norge må revurdere sin beslutning om å beholde og styrke enerettsmodellen.

Men, selv om vi står vårt broderfolk nærme og det finnes enkelte likhetspunkter mellom den svenske og norske pengespillverdenen, er det sentrale forskjeller som gjør det naturlig at Sverige og Norge velger ulike virkemidler for å oppnå best mulig kontroll på pengespillmarkedet. Her er noen av forskjellene:

Myndighetenes kontroll over utviklingen i spillmarkedet

I årenes løp har svenske myndigheter hatt større utfordringer med å beskytte det nasjonale markedet mot ulovlig spillreklame enn det norske myndigheter har hatt. Svenskene har riktignok hatt et markedsføringsforbud for spillaktører som ikke har tillatelse til å tilby spill i Sverige, men rekkevidden av forbudet har vært omdiskutert og håndhevingen av forbudet har sviktet. Svenske aviser, radiostasjoner, tv og andre tilgjengelige flater har derfor i flere år vært fulle av reklame for spillselskaper som ikke har tillatelse til å tilby spill i Sverige. Resultatet er at svenskene har levd med et enormt markedstrykk over mange år i langt flere mediekanaler enn det vi har opplevd i Norge. Svenskenes mangel på kontroll har til og med medført at EU-kommisjonen har stilt spørsmål ved om Sveriges spillregulering kan forsvares etter EU-retten. Det er klart at slike forhold skaper press på svenske politikere om å endre spillreguleringen.

Norske myndigheter, med Lotteritilsynet i spissen, kan på sin side vise til et langsiktig og konsistent arbeid for å stanse uønskede aktører. Myndighetene har håndhevet markedsføringsforbudet, etableringsforbudet, og betalingsformidlingsforbudet. Selv om ikke alle smutthull er lukket, skaper likevel dette naturlig nok barrierer for etableringsmuligheten for de uregulerte selskapene. Det gjør det også enklere for norske forbrukere å skille mellom de lovlige og ulovlige spilltilbudene. Samtidig har spillmonopolet blitt akseptert ved prøving i nasjonale domstoler og i EFTA-domstolen. Forutsetningene for å drive politisk styring av spillmarkedet mot et fremtidig enerettsmarked er derfor langt mer til stede i Norge enn i Sverige.

Medienes rolle

En konsekvens av at markedsføringen har grepet om seg i Sverige, er at mediene har gjort seg avhengige av inntektene fra pengespillbransjen. Inntekter fra pengespillreklame bidrar vesentlig til at annonseregnskapet i svenske aviser, radio- og tv-kanaler er annerledes skrudd sammen enn i norske medier.

Det har gått så langt at en sjefredaktør i en svensk avis for flere år tilbake konstaterte at inntektene fra spillannonsene er viktigere enn pressestøtten. Etter at reklameinvesteringene fra spillindustrien har hatt en nærmest eksplosiv vekst de senere år, har nok ikke svenske mediers avhengighet av spillpenger blitt mindre. Et forsøk på å stanse annonseinntektene fra den kommersielle spillindustrien ved å styrke enerettsmodellen som i Norge, ville antakelig ha skapt massiv motstand hos svenske medieaktører.

I Norge har derimot de nasjonale mediene i høy grad vært lojale til myndighetenes politikk, og rettet seg etter gjeldende regler om markedsføring. Dermed er opinionens oppfatning om hva som er lovlige og ikke lovlige spill i langt større grad synlig i Norge enn i Sverige.

Sverige har allerede en egen spillindustri

I utgangspunktet har det nasjonale svenske spillmarkedet i hovedsak vært forbeholdt staten, hestesporten og foreningslivet. Men dette har kun vært på papiret.

For, til tross for at svenskene ved lov har en enerettsmodell, har det bygget seg opp en betydelig spillindustri i Sverige. Flere av de større spillselskapene som tilbyr spill i Norge og Sverige med lisens på Malta, har hjemsted på Stockholmsbørsen. Det finnes også en stor industri som utvikler tjenester for pengespillindustrien i de store byene. Og mens den norske bankindustrien synes å holde seg lojal til betalingsformidlingsforbudet i Norge, har svenske banker sterk egeninteresse av investeringer og aktivitet i den svenske bettingbransjen. Dersom svenske myndigheter skulle ha gått samme vei som Norge, måtte de derfor i praksis forsøkt å stenge en betydelig spillindustri på svensk jord. Dette ville politisk vært en svært lang vei å gå. Industriens interesser har nok veid tyngre i det svenske modellvalget enn det norske.

Grunnlaget for det norske modellvalget ble tatt for mange år siden

Lotteri- og pengespillovgivningen i Norge har i lang tid vært regulert ut fra det faktum at pengespillsektoren på mange områder skiller seg fra andre typer økonomiske sektorer. Stortingets ønske for regulering av sektoren har over lang tid gjenspeilet et ønske om et høyt beskyttelsesnivå for norske borgere. Med bakgrunn i de spesielle forholdene som gjelder innenfor pengespillsektoren, har derfor prioriteringen vært å sikre at spillaktiviteten på det norske markedet utvikles moderat, er ansvarlig og at den ikke skal bli en belastning for risikospillere, spillavhengige og deres pårørende. Dette hensynet var også bakgrunnen for at Stortinget i 2003 gikk inn for å fjerne spillautomatene i Norge.

Automatreformen i Norge på 2000-tallet representerer i realiteten en grunnstein i modellvalget for norsk pengespillregulering. På dette tidspunktet hadde Norge en fullt levende nasjonal spillindustri, der aktørene konkurrerte side om side for å tiltrekke seg spillerne forbruk på automatene. Resultatet på det norske markedet var at spillaktiviteten endte opp på et uforsvarlig nivå. Dette skapte problemer for spilleres og deres pårørende i en slik størrelse at det var bred politisk oppslutning om å stenge den nasjonale spillindustrien. Hensynet til dem som fikk problemer med spillene, gikk foran hensynet til overskuddsmottakerne og spillindustrien. Begge led store økonomiske tap ved reformen. Først ved flere runder for nasjonale domstoler og EFTA-domstolen fikk staten endelig medhold i at spillindustrien skulle avvikles.

• Les regjeringsadvokat Fredrik Sejersteds gjesteblogg om den langvarige automatsaken her: Kampen om automatene, 2003-2007

Verdidebatten som kom til overflaten ved automatreformen, har i ettertid skapt forventninger i politiske miljøer og i opinionen på hvordan Norge skal bygge og forvalte det norske spillmarkedet. Med de negative utslagene fra automatmarkedet friskt i myndighetenes minne har tanken på å bygge et nytt konkurransemarked innenfor den delen av spillmarkedet som de kjente Malta-baserte selskapene representerer, naturlig nok vært tungsolgt. Ikke minst fordi det innenfor denne delen av spillmarkedet,der det registreres høy og voksende problematisk spilladferd for nordmenn.

Ulike valg for ulike situasjoner

Svenskene behov for å velge en annen vei enn Norge er verken overraskende eller unaturlig, gitt hvordan det svenske spillmarkedet har utviklet seg og hvordan de ulike interessentene har drevet utviklingen. Kanskje vil den svenske løsningen vise seg å være den beste løsningen for å rydde opp så godt som mulig i det svenske markedet. Samtidig viser forskjellen på våre to pengespillmarkeder og de ulike drivkreftene for endringer at det ikke alltid er riktig for en nasjon å se hva naboen gjør for å finne riktige tiltak.

Det har i mange år vært vesentlige forskjeller på sentrale drivere for utviklingen på spillmarkedene i Norge og Sverige. Det er derfor heller ikke unaturlig at politikerne i Norge og Sverige ser sitt snitt til å finne hver sin vei for å regulere fremtidens spillmarked.