Nolltolerans – ett framgångrecept för att minska brottsligheten?

Med start från i dag kommer Stiftelsen Tryggare Sverige i ett antal artiklar, intervjuer och reportage skilda brottsutvecklingen i New York. Vi besöker bland annat polisens huvudkvarter på One Police Plaza samt gästar flera lokala polisstationer (se reportage i morgon tisdag). Vi träffar företrädare för lokala partnerskap mot brott (se intervju på onsdag) samt besöker professor Robert McCrie vid John Jay Collage of Criminal Justice som beskriver erfarenheter och forskning kring polisens och andra aktörers brottsförebyggande verksamhet (se intervju på torsdag).

Efterkrigstidens USA kännetecknas av en ökad brottslighet och minskad trygghet. I många städer, däribland New York, blev situationen ohållbar med cirka 2000 mord varje år, utbrända byggnader, minskade fastighetsvärden och en uppgivenhet bland de som drabbas av brott. Den dåvarande borgmästaren Rudy Giuliani förklarade därför, under ledning av den legendariske polischefen Bill Bratton, krig mot brottsligheten.

Sedan 1990-talets början har den anmälda brottsligheten i New Yorks fem stadsdelar (boroughs), Manhattan, Brooklyn, Queens, Bronx och Staten Island, minskat med cirka 80 procent. Staden har färre mord per invånare än år 1961, men nedgången sker på bred front och inkluderar våldtäkter, misshandel, rån, inbrott, bilstölder och brott som begås i skolorna. Enligt federala polisen FBI räknas New York nu som en av USA:s säkraste storstäder.

Samtidigt som situationen i New York och i många andra amerikanska städer har förbättrats, har utvecklingen i Sverige varit den motsatta. Under de senaste decennierna har den anmälda brottsligheten ökat med över 20 procent och även om en del av förklaringen handlar om en ökad anmälningsbenägenhet så står inför ett nytt Sverige där mord, skottlossningar, gångbråk etc. är vardag i vissa bostadsområden.

Vid ungefär två tredjedelar av samtliga polisanmälda brott sker ingen förundersökning överhuvudtaget eller så blir förundersökningen nedlagd i ett tidigt skede, inte sällan i princip direkt efter anmälningstillfället. Endast en mindre del av förundersökningarna leder till åtal och ännu färre till fällande dom, ofta lång tid efter att brottet inträffat.

Till denna allvarliga bild ska läggas att den organiserade brottsligheten breder ut sig, också utanför storstäderna. De systemhotande brotten som ofta inkluderar övergrepp i rättssak och utpressning ökar och allt fler myndighetsföreträdare och företagare hotas eller utsätts för våld. Dessutom får de som drabbas av inte alltid hjälp, stöd och skydd, vilket de har rätt till enligt svensk lagstiftning och internationella dokument om mänskliga rättigheter. Många är också de som har beskrivit att de i dag känner sig betydligt tryggare på Manhattans gator än på till exempel Stockholms eller Malmös gator en sen kväll.

Nolltolerans
I den mån den positiva utvecklingen i New York överhuvudtaget uppmärksammats i Sverige handlar det främst om att kriminologer i svepande ordalag förklarat nedgången med polisens så kallade nolltoleransmodell, vilket ses som negativt eftersom det leder till ett kontrollsamhälle.

I någon mån stämmer kritiken eftersom tanken bakom nolltoleransmodellen är att polisen ska ingripa mot ”små” brott, som graffiti, fylleri och ordningsstörningar, för att förhindra stora brott. Genom täta visitationer av misstänkta så ökar förutsättningarna att beslagta droger och vapen och om man inte blir gripen och lagförd så blir man i alla fall stoppad och tillsagd. Men beror den positiva utvecklingen på att polisen började ingripa mot alla brott och ordningsstörningar? 

Gentrifiering
En annan förklaring som lyfts fram handlar om gentrifiering, det vill säga att brottsligheten minskat till följd av att kapitalstarka invånare har trängt undan mer utsatta och brottsbenägna, men brotten har minskat kraftigt även i områden som inte gentrifierats. New York är på många sätt samma stad som den var för 20 år sedan, med utslagning, utanförskap, hög arbetslöshet och fattigdom.

Svenskan Eva Engman har på nära håll sett stadens förvandling. Under de senaste 15 åren har hon bott på 142 gatan i Harlem, ett område som länge kännetecknades av fattigdom, droger, prostitution och hög kriminalitet. Eva menar att Harlem har blivit tryggare, men säger samtidigt att gentrifieringen också har lett till fler brott eftersom det uppstår konflikter mellan de boende och den våg av musiker, studenter och andra mer resursstarka som nu börjar flytta in i området. 

Fler poliser
Under ledning av polischefen Bill Bratton tillsattes många nya poliser, vilket delvis har varit en bidragande orsak till att brottsligheten i New York inte har varit så låg sedan 1960-talet. Med det är långt ifrån hela sanningen, för nedgången fortsätter trots att antalet poliser har minskat i takt med att brotten blivit färre. I dag finns runt 33 000 poliser i New York vilket ska jämföra med cirka 40 000 för femton år sedan.

Tydlig ledning och styrning
Polischef Bratton menar emellertid att den handlar mer om ledarskap än om antalet poliser. Detta stöds av professorn Franklin Zimring som i en nyutkommen bok, ”The city that became safe”, söker förklarningar till brottslighetens nedgång.

Det som utmärker New York är, enligt Zimring, polisens förändrade arbete. Alla är inte överens om exakt vilka polisiära metoder som starkast bidragit till effekten, men det står klart att den så kallade Compstat-modellen visat sig ha gett mycket goda resultat. Den går i korthet ut på att en starkare samordning av polisens arbete, med tydlig ansvarsfördelning och press uppifrån på att lägre chefer, och poliserna på gatan, gör sitt jobb. Statistik över vilka brott som begåtts i vilka områden samlas in och följs upp. En stor fördel med en poliskår som är på tårna är att aktioner mot små brott kan förhindra stora. 

Partnerskap mot brott
Samtidigt som polisen i Brattons New York började förbättra sitt arbete, bland annat genom en tydlig ledning och styrning samt uppföljning av fattade beslut, klev andra aktörer fram. Det handlar främst om fastighetsägare som var trötta på att den negativa spiral med omfattande brottslighet, påtaglig otrygghet och minskade fastighetsvärden. Man började gå samman i så kallade BID:S (Business Improvement Districts) där fastighetsägare, handlare, ideella organisationer med flera aktörer började samverka i syfte att ta ansvar för sitt närområde.

Ett av de första var 34th Street Partnership som bildades redan 1988. Den omkringliggande miljön var då mycket otrygg och många människor vågade inte besöka stadsbiblioteket, som ligger i området. Sedan dess har en mängd åtgärder vidtagits som ökat tryggheten. En positiv sidoeffekt är att vakanser i hyresbeståndet försvunnit och fastighetsvärden ökat. 

I 34th Street Partnership’s förvaltning ingår också Bryant Park. För 15-20 år sedan var Bryant Park en otrygg och mörk plats med narkotikaförsäljning och omfattande våldsbrottslighet. I dag är parken en grön, attraktiv och trygg plats med många besökare. De åtgärder som vidtagits för att öka tryggheten har bland annat handlat om förbättrad belysning och översyn av buskage etc., men framför allt om att skapa en levande och attraktiv miljö (se intervju i onsdag med Lindsey Boylan, affärsutvecklare för Bryant Park Corporation).

Färre återfallsförbrytare
Förklaringarna till den exceptionella minskningen av brottsligheten är fler än så. En populär förklaringsmodell handlar om att fängelsepopulationen i USA aldrig har varit större. Detta skulle alltså innebära att återfallsförbrytare inte får tillfälle att begå upprepade brott. Men samtidigt visar statistik att några av de delstater där fängelsepopulationen är lägre än genomsnittet i USA, har haft den största minskningen i antalet anmälda brott och samtidigt finns många länder med betydligt lägre fängelsepopulation där brottsligheten är mindre än i USA. Det gäller till exempel USA:s grannland Kanada.

Minskat narkotika användande
En annan förklaringsmodell handlar om hur brottsligheten minskade till följd av att crack blev mindre populärt i början av 1990-talet. Och det stämmer för mord och vissa andra grova brott medan andra brott inte påverkades. Narkotikaanvändningen i övrigt är dessutom fortfarande ett mycket påtagligt problemen i USA.

Liberalisering av abortlagarna
Andra mer spekulativa förklaringar till den remarkabla minskningen av anmälda brott handlar om att liberalisering av abortlagarna på 1970-talet medfört att färre oönskade barn fötts, vilket i sin tur efter 13 år leder till färre kriminella tonåringar? Men abortteorin är tveksam, bland annat eftersom andra stater också ändrat lagarna men inte sett samma minskning i brottsligheten som New York.

Hopp för de fattiga
Det finns också de som menar att valet av Barack Obama som president i USA skapade hopp för unga svarta vilket fått dem att lämna sin kriminella karriär. Det motsägs av att den största minskningen av brottsligheten inträffade före Obamas tillträde som president.

Under de kommande dagarna ska vi ställa frågor om orsakerna till den positiva utvecklingen i New York till forskare, polischefer, poliser och lokala brottsförebyggare.